INFORME DE LA COMISION DE EVALUACION
DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES ARTÍCULO
110 DE LA LEY 1453 DE 2011 23 de diciembre de 2011
INDICE DEL DOCUMENTO
1. CONSIDERANDOS
2. EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL PROCESO QUE SOPORTA EL
SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES
a. Ausencia de ente
rector
b. Definición del rol de la Autoridad competente de
restablecimiento de derechos.
c. Recursos financieros, técnicos y definición de lineamientos
para los programas de cumplimiento a las sanciones y medidas de
restablecimiento definidas en la ley
d. Espacios físicos en
municipios para conducir la aprehensión en flagrancia y detención preventiva
e. Capacitación del recurso
humano que interviene en todas las etapas del proceso
f. Justicia restaurativa como
objeto del sistema
g. Problemas de salud en general
que incluyen aspectos de salud mental y consumo de substancias psicoactivas de
los y las adolescentes
h. Sistema de Información y seguimiento
y reintegración social de los adolescentes que pasan por el sistema.
i. Política de Prevención
j. Niños y niñas menores de 14 años.
3. ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS CRÍTICOS IDENTIFICADOS EN LA APLICACIÓN DEL
SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES.
4. RECOMENDACIONES
1. Definición Ente Rector
2. Esclarecimiento
del rol de la autoridad competente
para el restablecimiento de los derechos de los adolescentes en el proceso
penal para adolescentes
3. Apropiación y asignación de recursos para el
financiamiento del Sistema de Responsabilidad Penal para adolescentes y de los
programas donde se cumplan las sanciones y lineamientos técnicos
4. Disposición de espacios físicos a donde conducir los
adolescentes aprehendidos en flagrancia en cada ente territorial municipal
5. Diseño de un currículo de capacitación y entrenamiento
del recurso humano que interviene en todas las etapas del proceso de
responsabilidad penal para adolescentes
6. Guías para la implementación de la Justicia Restaurativa
7. Definición en el Ministerio de Salud de recursos
financieros y programas para la atención de la salud integral y especializada
de niños, niñas y adolescentes que cometen delitos
8. Adopción de un Sistema de Información,
Seguimiento y Reintegración social de los adolescentes que pasan por el sistema
9. Adopción de la política de prevención de la
criminalidad infantil y adolescente
10. Oferta de programas especializados para
menores de 14 años que cometen delitos
5. PLAN DE ACCIÓN
1. Considerandos
En 2006 se aprobó por parte del Congreso Nacional
la Ley 1098 de 2006 que establece en el Libro II los principios y las
reglas especiales y diferenciadas que deben informar la operación de un sistema
de responsabilidad penal para adolescentes, en adelante SRPA, cuya finalidad es
el carácter pedagógico, especifico y diferenciado del sistema de adultos tanto
del proceso como de las sanciones.
Dicho sistema se ha venido
implementando de manera progresiva desde 2007 a la fecha y por ello se hace
obligatoria una evaluación del mismo con el objeto de proponer acciones para
mejorar su aplicación, tal como quedó definido en el artículo 110 de la Ley
1453 de 2011 mediante el cual se creó la Comisión de Evaluación del SRPA con el
objeto de verificar si el sistema cumple la finalidad pedagógica, específica y
diferenciada para el cual se diseñó y si éste en efecto asegura la justicia
restaurativa, la verdad y la reparación del daño.
La citada Comisión desarrolló
sus funciones en el término previsto por la misma ley para ello. (1) Evaluar el
proceso que soporta el sistema de responsabilidad penal para adolescentes (2)
Identificar los aspectos críticos de la aplicación y operación del sistema y
los vacíos en la articulación de las instituciones responsables del mismo y
elaborar un diagnóstico en seis meses posteriores a la aprobación de la Ley
1153 de 2011 y, (3) Elaborar las recomendaciones pertinentes para lograr los
ajustes necesarios identificados en los dos puntos anteriores. Estas
recomendaciones deberán estar acompañadas de un plan de acción que permita a
las diferentes entidades vinculadas del sistema, ejecutar los correctivos de
manera eficaz y pertinente.
Durante el tiempo de trabajo
de la Comisión, las entidades que la integran, a saber, el Instituto Colombiano
de Bienestar Fiscalía, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Alianza por la Niñez Colombiana,
el Observatorio del SRPA de la Universidad Nacional de Colombia, la Federación
Nacional de Departamentos, el Ministerio del Interior, el Ministerio de
Justicia, la Federación Nacional de Municipios y el Consejo Superior de la
Judicatura, acompañados por la Secretaría de Integración Social de Bogotá, se
dieron a la tarea de recoger la información disponible en informes de las
entidades, trabajos y ejercicios que instituciones públicas y privadas han
realizado sobre la operación del sistema, investigaciones, discusiones
pertinentes, análisis de propuestas y modelos y estudios relacionados realizados;
acciones que permitieron obtener un mapa de información oportuna que pudo ser
sistematizado por una subcomisión que para tal efecto se conformó, integrada
por el Distrito de Bogotá, el ICBF, el OSRPA de la Universidad Nacional y La
Alianza por la Niñez Colombiana, quien ejerció el liderazgo de la Secretaría
Técnica tanto de la Comisión como de la subcomisión (con el apoyo en la
coordinación del proceso de Visión Mundial y el financiamiento de consultores
especializados por parte de Visión Mundial y la Fundación Restrepo Barco).
Este documento que recoge
además de lo señalado, información experta contenida en otros trabajos que
también deben ser tenidos en cuenta al momento de tomar decisiones legislativas
y de política pública, se propone cumplir con la función de presentar el
diagnóstico y proponer las recomendaciones pertinentes a partir de la
identificación metódica de los problemas u obstáculos que no han permitido una
aplicación fluida y eficiente del SRPA. El documento es un escrito ejecutivo de
incidencia política a partir del cual, el Gobierno Nacional y el Congreso
puedan tramitar las propuestas que contiene.
Hay que destacar en este
análisis que la problemática debe ser examinada desde dos aspectos claves: de
una parte la necesidad de reconocer de inicio la limitada asignación de
recursos financieros, físicos y humanos para la operación del Sistema y de
otra, los problemas de interpretación y comprensión de la ley y los vacíos que
en ella permanecen. Estos dos perfiles son claramente restricciones que deben
superarse con decidida voluntad política tanto por el Gobierno Nacional como
por el Congreso de la República. Hay que reconocer que al aprobar la Ley de
Infancia y Adolescencia, esta no se acompañó de apropiación de recursos
presupuestales para su adecuada implementación, no obstante los problemas de
aplicación del SRPA no pueden reducirse a la falta de recursos financieros,
como tampoco solamente a problemas de interpretación o vacíos legales, lo que
implica un abordaje integral de la problemática que se refleje en un plan de
acción.
Igualmente, es importante
señalar que aún cuando exista el CONPES 3629 del 14 de diciembre de 2009 donde
se define la POLITICA DE ATENCION AL ADOLESCENTE EN CONFLICTO CON LA LEY, y que
en dicho documento se crea un Comité Interinstitucional para la operación del
SRPA, a la fecha se requieren esfuerzos adicionales de mayor compromiso
político, como una reforma legislativa y la definición o ajuste de los
lineamientos técnicos para la aplicación efectiva del Sistema.
En síntesis, puede afirmarse
que la aplicación del SRPA ha mostrado una serie de inconsistencias que
obedecen en algunos casos a vacíos legales, en otros a problemas de
interpretación discrecional de las leyes y en otros a la carencia de programas
de capacitación especializada para todas y todos los funcionarios que en el
proceso intervienen, así como a la bajísima oferta institucional en la que
puedan ser cumplidas las sanciones no privativas de libertad en todos los
municipios del país. A su vez, la carencia de espacios físicos en cada
municipio a donde puedan ser conducidos los adolescentes aprehendidos en
flagrancia y la poca presencia de lugares para surtir la detención preventiva
así como la insuficiencia de cupos para la sanción de privación de libertad.
Los puntos críticos y que
serán objeto de análisis y recomendaciones en este documento se definen a
partir de la recopilación y estudio de la información disponible a la que ya se
hizo referencia, y en la que coinciden los problemas comunes de manera
sistemática en la aplicación del Sistema. Frente a estas problemáticas
identificadas se hace necesaria una propuesta que contenga recomendaciones
puntuales y sobre todo viables, que puedan ser acogidas y aplicadas de manera
inmediata para salvar un
proceso que tuvo como finalidad inicial formar sujetos responsables en el
ejercicio de sus derechos y que reparen el daño causado a las víctimas desde la
justicia restaurativa.
2. Evaluación y diagnóstico
del proceso que soporta el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.
Fueron arduos los esfuerzos
de las diferentes instituciones del Estado y de la sociedad civil que durante 14 años tramitaron
cinco proyectos de ley para ajustar el Código del Menor a los mandatos de la Convención
de los Derechos del Niño y otros instrumentos internacionales pertinentes.
El último proyecto, que
incluyó un libro con las reglas especiales del SRPA, tuvo como sustento el
artículo 10 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 37 y 40 de
la Convención de los Derechos del Niño, además de dos sentencias de la Corte
Constitucional, la primera, la C-839 de 2001 en la que si bien la Corte se
inhibe de pronunciarse de fondo sobre la materia (artículo 575 de la Ley 599 de
2000) por no existir para el momento un sistema de responsabilidad penal para
adolescentes, reitera que la comunidad internacional ha reconocido ampliamente
la necesidad de crear un proceso judicial especializado para menores de 18 años
que infrinjan las leyes penales.
La segunda, la C-203 de 2005
efectivamente confirma que los adolescentes mayores de 12 años y menores de 18
son responsables penalmente en virtud de los instrumentos internacionales de
derechos humanos pertinentes, pero en tanto son sujetos de especial protección
constitucional, le ordena al Congreso de la República definir un proceso que
contenga reglas especiales para su investigación y juzgamiento. Dichas reglas,
dice la Corte, deben ser pedagógicas, especializadas y específicas.
Con base en dichos instrumentos,
se define en la Ley 1098 de 2006 que el proceso que investigue, acuse y juzgue
a los menores de 18 años y mayores de 14 será el que constitucionalmente esté
vigente en Colombia (Sistema Penal Acusatorio), pero con reglas especiales que
aseguren un enfoque diferencial. Dichas reglas son:
· Un sujeto interviniente
como es el Defensor de Familia o en su defecto el Comisario de Familia que se
encargue de verificar los derechos del adolescente y los restablezca.
· Una policía especializada
de infancia y adolescencia como policía judicial en el proceso.
· Fiscales, jueces,
defensores públicos y procuradores judiciales especializados en derechos
humanos de niñez y adolescencia.
· Sanciones definidas
alternativas a la privación de libertad (que deberá ser la última en aplicarse
como lo ordena el artículo 40 de la Convención de los Derechos del Niño):
reglas de conducta, amonestación, libertad vigilada, trabajo con la comunidad e
internación en medio semi-cerrado.
· La duración de las
sanciones será de 1 a 5 años para delitos cuya penal mínima en el Código Penal
esté definida en 6 años y de 2 a 8 años para los delitos de homicidio,
secuestro, terrorismo y los delitos agravados contra la libertad y formación
sexual.
· La privación de libertad
solamente para adolescentes mayores de 16 años.
· Prohibición de juzgamiento
en ausencia (salvo como lo dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-055
de 2010 que el adolescente sea contumaz o rebelde).
· No negociaciones ni
acuerdos con la Fiscalía en tanto que el proceso es pedagógico.
· Programas de cumplimiento
de las sanciones que sean parte del Sistema de Bienestar Familiar y con
lineamientos definidos por el ICBF.
Con estas reglas especiales,
inicia la aplicación del SRPA de manera progresiva en el país desde 2007 y en
la actualidad está implementado en todo el territorio nacional con problemas
graves de aplicación, que como ya se anotó obedecen en algunos casos a
interpretaciones equivocadas de la ley de infancia, en otros a vacíos legales y
en otros a que no se le han asignado recursos financieros a las entidades
territoriales para poner en funcionamiento el sistema.
Un obstáculo severo para la
aplicación del SRPA ha sido el imaginario que el sistema se reduce a la
privación de libertad de adolescentes que cometen no solo delitos graves, sino
los de leve intensidad; incluso se afirma con fuerza que el sistema no funciona
porque no hay centros de internamiento y se requiere ampliación de los cupos
por insuficiencia de los mismos. Este hecho ha generado una visión reduccionista
del Sistema y del problema, lo que lleva también a muchas autoridades a afirmar
que la dificultad es solamente de falta de recursos financieros. Esta tesis se
confirma con la información brindada por las instituciones que reiteran
permanentemente la urgencia de disponer de infraestructura y cupos para que los
jueces puedan imponer la sanción de privación de libertad.
Persiste un afán desde los
lineamientos técnicos porque todas las ciudades cuenten con infraestructura
para CESPAS (Centros Especializados para la Atención del SRPA) lo que ha podido
ser realidad solo en algunos municipios grandes del país, pero que para otros
resulta imposible física y financieramente. Sin embargo, nótese cómo en
ciudades grandes en las que se dispone de CESPA, el Sistema tampoco funciona de
acuerdo con el marco legal de aplicación lo que muestra que en efecto no es un
problema sólo de infraestructura y cupos, sino que va mucho más allá de ello.
Este punto se complementa con
el siguiente análisis: al carecer de la oferta de programas para que se cumplan
otras sanciones, los jueces recurren a imponer la privación de libertad en
centros cerrados en los que haya cupo disponible; o la otra, de entregar a los
adolescentes a sus familias por carecer de la oferta institucional requerida
para la operación del SRPA.
Bajo la identificación de los
problemas señalados, las instituciones públicas y privadas que integran la
Comisión de Evaluación y Seguimiento adelantaron un diagnóstico tal como lo
ordena el artículo 110 de la Ley 1453 de 2011, cuya metodología fue la
recolección, revisión y análisis de informes, evaluaciones, visitas a
municipios, trabajos y estudios adelantados por entidades públicas y entidades
privadas. Esta metodología permitió identificar y sustentar los puntos críticos
para la aplicación del SRPA.
Para ilustrar los resultados
del trabajo de recolección y acopio de información levantado, se exponen las
dificultades de aplicación y articulación de las entidades del SRPA.
Es importante resaltar que
aunque son más los problemas que enfrenta la operación del Sistema, para
concertar este informe final de Comisión, se definieron de manera prioritaria
diez puntos críticos.
a. Ausencia de ente rector
Desde la aprobación de la Ley
1098 en el 2006, se advirtieron problemas de articulación del Sistema frente a la no definición por parte del
texto legal ni de los primeros lineamientos técnicos adoptados por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar en 2007 sobre la institución que debía
encargarse de convocar, coordinar y articular el Sistema. De igual forma, la
Procuraduría General de la Nación en sus informes y comunicados viene
advirtiendo sobre este vacío, reiterando ante el Congreso de la República, las
entidades de Gobierno y la Judicatura que dicho vacío debe ser llenado para que
el Sistema pueda funcionar de manera eficaz.
Las instituciones de la
Comisión en su análisis de diagnóstico coinciden en que persiste una ausencia
de ente rector del sistema, lo que implica una sistemática desarticulación en
la operación del mismo. En efecto, cuando la ley de infancia define las reglas
especiales del SRPA y con el objeto de asegurar la especificidad, involucra dos
procesos paralelos: de una parte el proceso de responsabilidad penal como tal
que investiga la conducta punible de los adolescentes entre 14 y 18 años no
cumplidos y el otro proceso, el de restablecimiento de derechos que tiene como
objeto verificar los derechos de los adolescentes previstos en la Ley de
Infancia y Adolescencia, los que de estar vulnerados o amenazados deben ser
restablecidos o protegidos por la autoridad competente encargada de este
proceso (Defensor de Familia, en su defecto Comisario de Familia o Inspector de
Policía).
Esta doble protección
(judicial y administrativa), cuyos beneficiarios son solamente los adolescentes
entre 14 y 18 años no cumplidos, involucra también la acción de muchas
autoridades de diversa naturaleza, tales como las policivas, de investigación y
acusación, las de juzgamiento, las de defensa técnica, las administrativas de restablecimiento
de derechos, las de entidades territoriales y las privadas que prestan el
servicio donde se ejecutan las sanciones. Esto implica que el SRPA contiene dos
sub-sistemas a la vez: el judicial y el administrativo en el que cada uno de
ellos tiene un
rector (el judicial a cargo
del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía) y el administrativo a cargo
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como rector del Sistema de
Bienestar Familiar), pero esos dos rectores carecen de un supra-rector, tercero
y neutral capaz de convocar, articular, definir rutas de acción, adoptar
políticas y gerenciar la organización y operación de ese sistema que como se
anotó recoge dos procesos que no han podido encontrarse ni coordinarse
precisamente por ausencia de articulador.
b. Definición del rol de la
Autoridad competente de restablecimiento de derechos.
Las distintas autoridades que
integran el SRPA no han podido llegar a
un consenso de interpretación en cuanto a la calidad con la que interviene
la autoridad competente de restablecimiento de derechos en el proceso penal, ya
que algunos argumentan que no es un sujeto procesal, sino que es un sujeto
interviniente y otros aseguran que si es un sujeto procesal y que como tal
puede solicitar, por ejemplo la apelación de las decisiones.
Por supuesto que el defensor
de familia o en su defecto el comisario de familia o el inspector de policía,
tienen el mandato claro de la Ley de Infancia y Adolescencia que les exige
acompañar al adolescente en todas las etapas del proceso, desde la detención,
hasta la audiencia de juicio e incluso hasta la culminación del proceso
administrativo de restablecimiento de derechos, si este va más allá en el
tiempo que el propio proceso judicial.
Esto significa que su razón
de ser en el proceso penal para adolescentes es precisamente lo que lo
diferencia del de adultos; en tal virtud, sus actuaciones en la protección
integral de los derechos del adolescente (incluido el derecho al debido
proceso), deben ser atendidas por los jueces para asegurar con ello lo
específico, especial y diferenciado de la justicia para adolescentes.
Sin embargo, y aún cuando en
las entidades que integran la Comisión de Evaluación haya consenso en cuanto a
que la autoridad competente de restablecimiento de derechos debe intervenir
para garantizar la protección de los derechos del adolescente y sus peticiones
e informes deben ser tenidos en cuenta por las autoridades judiciales, debe
quedar definido de manera expresa en una propuesta legislativa o en un
lineamiento técnico, cuál es su rol propiamente jurídico en el proceso, vale
decir a título de qué interviene y sus competencias derivadas de ello.
Esta confusión hace que
muchas veces la autoridad administrativa actúe de manera pasiva en los procesos
judiciales, cuando su participación es definitiva si se considera además, como
ya se anotó, que es su presencia la que asegura un proceso diferenciado y
específico.
c. Recursos financieros,
técnicos y definición de lineamientos para los programas de cumplimiento a las
sanciones y medidas de restablecimiento
definidas en la ley
Uno de los grandes vacíos de la Ley 1098 del
2006, que creó el SRPA y de la Ley 1453 de 2011, que modifica la norma, fue no incluir un artículo que definiera con
claridad la o las entidades a cuyo cargo estaría la financiación del sistema.
La ley no solamente no asignó responsabilidades financieras, sino que tampoco
ordenó al Ministerio de Hacienda apropiar los recursos financieros para la
operación del sistema.
Sumado a lo anterior, la
oferta disponible para el cumplimiento de las sanciones y medidas de
restablecimiento es reducida (no se conocen las cifras ni estadísticas que
permitan establecer donde está concentrada la oferta), en la mayoría de los
casos es financiada por el ICBF, en otros por algunas alcaldías o
gobernaciones, pero se requiere de manera urgente la asignación en un
porcentaje de recursos financieros para que la entidades territoriales puedan
implementar la oferta proporcional a la demanda bajo los lineamientos técnicos
para su aplicación definidos por el ICBF.
Como se puede observar son
bajísimos los programas con que se cuenta en cada municipio para que los jueces
puedan ordenar sanciones que verdaderamente cumplan la finalidad pedagógica,
específica y diferenciada que deben informar tanto el proceso como las
sanciones en el SRPA y con las que se asegure la justicia restaurativa, la
verdad y la reparación del daño, tales como reglas de conducta, libertad
vigilada y trabajo con la comunidad. La ley no dijo quién debe asumir la
financiación de estos programas y por ello el municipio cree que es
responsabilidad del ICBF y el ICBF sostiene que es una tarea de los Alcaldes y
no se resuelve el problema, no solo por el vacío legal que no definió quien
asume dichos costos, sino porque tampoco están regladas por lineamientos
técnicos la forma como deben ser ofertadas y aplicadas estas sanciones.
Se reitera que lo más grave
de este vacío se ha visto reflejado en la limitación de la oferta de programas
donde puedan ser cumplidas las sanciones impuestas por los jueces (hay oferta
en algunos municipios, pero en otros se carece completamente de programas). La
Ley prevé 6 sanciones incluida la privación de libertad y en la actualidad la
poca oferta que existe está limitada a centros de internamiento, pero no
existen programas en los municipios a donde puedan ser asignados los
adolescentes que cometen delitos, particularmente la libertad vigilada y el
trabajo con la comunidad como dos grandes bastiones para lograr la finalidad de
la justicia restaurativa.
A la fecha el Ministerio de
Hacienda y Planeación Nacional no han asignado partidas presupuestales, ni hay
marco legal que defina en cabeza de quien quedan centradas esas
responsabilidades para ofrecer los programas en los que se cumplan las
sanciones impuestas por los jueces, justamente para superar lo que pasa en la
actualidad y es que el municipio espera a que el departamento lo haga y el
departamento espero a que el ICBF lo aporte.
Para reiterar lo anterior, la
falta de claridad frente a la financiación del sistema ha generado una débil
institucionalidad que contribuye a desnaturalización de la finalidad del
sistema. La Comisión de Seguimiento ha identificado que en la actualidad la
ausencia de recursos orientados a la implementación y fortalecimiento del
sistema contribuye a que no existan espacios adecuados para llevar a los y las
adolescentes; insuficiencia de cupos (todas las sanciones) para el cumplimiento
de las sanciones definidas en la ley; ausencia de programas especializados y de
lineamientos técnicos para cada sanción. Adicionalmente, el sistema evidencia
un alto número de procesos represados lo que afecta también la finalidad
pedagógica del sistema, como se verá más adelante.
La Comisión también ha
identificado a través de los informes presentados por las diferentes entidades,
que en algunos de los centros de atención de adolescentes, no se cuenta con las
herramientas necesarias para realizar actividades productivas de: manualidades,
arte, madera, panadería agricultura, ebanistería, entre otros, que le permita a
los adolescentes aprender un oficio que contribuya a su formación e
incorporación de nuevos valores a su forma de vida. Actualmente, algunos
centros de atención tampoco cuentan con la infraestructura para mantener a los
adolescentes que ingresan como menores de edad de los adolescentes que durante
el cumplimiento de la sanción adquieren la mayoría de edad.
El ICBF está retrasado en la
definición y construcción de los lineamientos técnicos para cada una de las
sanciones previstas en la Ley lo que también ha contribuido a que solamente
pueda imponerse la sanción de privación de libertad cuyos cupos seguirán siendo
insuficientes mientras que no se ofrezca la totalidad de programas para cumplir
la totalidad de las sanciones.
Por su parte también el
Ministerio de Justicia de acuerdo con las funciones que le asignó el Decreto
2897 de 2011 ya citado, debe definir los lineamientos técnicos para la
operación del sistema judicial.
d. Espacios físicos en
municipios para conducir la aprehensión en flagrancia y detención preventiva
El artículo 1621 de la ley de
infancia ordena que en aquellos
municipios donde no exista un lugar físico a donde puedan ser conducidos
los adolescentes aprehendidos en flagrancia ellos y ellas deberán ser
entregados a sus familias. En ese orden se calcula de acuerdo con las entidades
de la comisión que el 90 por ciento de los
1 ARTÍCULO 162. SEPARACIÓN DE
LOS ADOLESCENTES PRIVADOS DE LA LIBERTAD. La privación de la libertad de
adolescentes, en los casos que proceda,
se cumplirá en establecimientos de atención especializada en programas del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar siempre separados de los adultos.
En tanto no existan
establecimientos especiales separados de los adultos para recluir a los
adolescentes privados de la libertad, el funcionario judicial procederá a
otorgarles, libertad provisional o la detención domiciliaria.
municipios carece de un lugar
físico para tal efecto. Esto implica que frente a esta carencia cada las
Alcaldías responsables de cumplir con este mandato deben de manera inmediata
proveer el lugar para su cumplimiento.
Frente a este problema se ha
pensado desde el 2006 que la solución al mismo es la construcción de centros,
lo que ha sido equivocado en tanto que lo que la Ley pide es la adecuación de
lugares en todos los casos separados de los adultos donde se puedan surtir las
36 horas siguientes a la aprehensión. Justamente para ello las Naciones Unidas
a través de sus reglas han concebido parámetros mínimos que deben tener los
lugares a donde van los menores de edad.
Una evaluación del Sistema
adelantada en 2009 por la Alianza por la Niñez pudo establecer que los
adolescentes que son aprehendidos en flagrancia en aquellos municipios del país
que no cuentan con un espacio físico para su resguardo, son conducidos por la
policía ante la Comisaría de Familia para que esta autoridad proceda a entregar
al adolescente a sus padres y en estos casos el delito se queda sin
judicializar, contribuyendo así a generar impunidad. El problema es que se
asocia la judicialización del caso con la existencia de un espacio físico para
conducir al adolescente aprehendido. Y lo que dispone la ley es que el delito
debe judicializarse en todos los casos, aunque el adolescente deba ser
entregado a sus padres o cuidadores por ausencia de espacio físico, por lo que
este tema debe resolverse por lineamiento técnico comprometiendo a los Alcaldes
a asumir esta tarea, como jefes de seguridad de sus municipios.
e. Capacitación del recurso
humano que interviene en todas las etapas del proceso
La Comisión ha identificado
que no existe un recurso humano
especializado del orden nacional y territorial para operar el Sistema. Por esta
razón, es necesario reconocer la necesidad que aún tiene el Estado de
fortalecer a los diferentes actores que hacen parte del sistema de justicia y
del proceso administrativo.
A cada entidad miembro del
SRPA, la ley le ordenó asignar funcionarios y funcionarias únicamente para el
sistema y les decretó además que dichas autoridades tendrían que ser
especialmente entrenadas y capacitadas en derechos humanos de niñez y
adolescencia. En dicho sentido, la policía estableció un cuerpo de infancia y
adolescencia (no presente en todo el país) a quien ha capacitado de manera
permanente, lo mismo pasó con Fiscalía, Jueces y Defensores Públicos y
asignaron grupos en cada entidad que a la fecha se capacitan y entrenan de
manera aislada y de acuerdo con los perfiles de cada entidad, hecho que no
asegura la especialidad del sistema. Aunque la implementación del sistema se ha
realizado de manera progresiva, el país aún no cuenta con funcionarios
capacitados, ni con la logística necesaria para su correcta implementación en
todos los municipios.
De la misma manera el Estado
debe fortalecer a los decisores de la política en materia social y económica, a
todos los actores del Sistema de Bienestar Familiar y a los
adultos y las adultas
responsables de acompañar a los niños y las niñas y adolescentes en su proceso
de socialización para que se garanticen entornos protectores, que los acojan y
que faciliten el ejercicio progresivo de su autonomía y su ciudadanía en el
marco del respeto de los derechos humanos suyos y de las demás personas.
Es necesario un
fortalecimiento institucional en lo referente a la participación y
acompañamiento de los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia para
garantizar los derechos de los adolescentes, pues se ha observado deficiencia
de los agentes para cumplir con estas funciones y falta de rigurosidad en el
conocimiento de la Ley 1098 de 2006. Por último, es importante establecer
autoridades que operen el sistema (jueces, fiscales y defensores públicos de
responsabilidad penal para adolescentes) en cada ente territorial a fin de que
la justicia sea un servicio cercano para los ciudadanos y ciudadanas.
f. Justicia restaurativa como
objeto del sistema
El artículo 140 de la Ley
1098 de 2006 ordena que tanto el proceso como las medidas que se impongan al adolescente deberán tener un carácter
pedagógico, específico y diferenciado al de los adultos y que en todo caso
se debe asegurar la justicia restaurativa, la verdad y la reparación a las
víctimas.
Este concepto de justicia
restaurativa pretende que el adolescente hombre o mujer que ha lesionado
derechos de otros con sus conductas punibles, repare el daño causado. Si bien
este principio y método busca una reparación económica, en el proceso que
involucra adolescentes va más allá de lo monetario en tanto con su aplicación
se debe asegurar que el o la adolescente reconozca que infringió un daño a su
víctima y que ello implica, para cualquier sujeto de derechos, un ejercicio de
restauración de la dignidad de la víctima y de su propia dignidad.
Sin embargo, en el SRPA, el
proceso pedagógico que debe estar asegurado para los adolescentes por todas las
autoridades que intervienen y que conlleva la comprensión de la acción y
restauración de la víctima, no es un elemento que se haya tenido en cuenta,
salvo en casos específicos.
La Ley de Infancia en el
artículo 1742 permite la aplicación del principio de
2 ARTÍCULO 174. DEL PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD, LA CONCILIACIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL DE LOS DAÑOS. Las
autoridades judiciales deberán facilitar en todo momento el logro de acuerdos que permitan la conciliación y la
reparación de los daños, y tendrán como principio rector la aplicación
preferente del principio de oportunidad. Éstas se realizarán con el
consentimiento de ambas partes y se llevarán a cabo con una visión pedagógica y
formativa mediante la cual el niño, la niña o el adolescente pueda tomar
conciencia de las consecuencias de su actuación delictiva y de las
responsabilidades que de ella se derivan. Así mismo, el conciliador buscará la
reconciliación con la víctima.
Cuando de la aplicación del
principio de oportunidad se pudieren derivar riesgos para la vida y la integridad
física del adolescente, el juez competente deberá ordenar otras medidas de
protección, las cuales incluirán, entre otras, ayudas económicas para el cambio
de residencia de la familia. El Gobierno gestionará la apropiación de las
partidas necesarias para cubrir a este rubro.
oportunidad en los casos en
que ello sea procedente, buscando acuerdos entre el o la adolescente y las
víctimas, bien al inicio del proceso con la renuncia a la persecución penal,
con la suspensión a pruebas, o en cualquier momento del mismo.
Sin embargo, tal como quedó
señalado, las autoridades judiciales prefieren aplicar el proceso penal para
adolescentes de principio a fin, sin hacer uso de esta herramienta, que de
manera efectiva puede contribuir precisamente a hacer la pedagogía que lo
fundamenta y les permite a los y las adolescentes tomar consciencia en relación
con la obligación que tienen de restaurar a la víctima, incluso cuando el
pleito no culmine con audiencia de juicio. No es necesario llegar hasta la
sentencia para asegurar efectivamente la reparación del daño a la víctima, para
involucrar obligatoriamente en la aplicación de este artículo a los padres,
madres o cuidadores y cuidadoras.
Las autoridades confunden la
aplicación del principio de oportunidad consagrado en el artículo 174, que
permite los acuerdos posibles entre ofensor y víctima y la conciliación para
pactar la reparación de los daños, con la prohibición del artículo 157 de la
ley que expresamente consagra la no procedencia de acuerdos entre la fiscalía y
la defensa.
“La justicia restaurativa es
un modelo de justicia comunitaria que busca la reparación (víctima) o
restauración (comunidad) de los daños causados por el delito, mediante un proceso en el que participan
la víctima y el ofensor con mediación de la comunidad, para generar un acuerdo
que puede incluir respuestas de diversa naturaleza (reparación, indemnización,
garantía de no repetición, conciliación, servicios a la comunidad, etc.) y cuyo
mayor potencial consiste en la restauración del lazo social, el fortalecimiento
de las bases comunitarias y la reintegración o inclusión social del ofensor a
la comunidad. Propone una forma alternativa de dar respuesta al delito, en
contraste con el modelo retributivo partiendo de una nueva concepción, según la
cual:
- El crimen lesiona las relaciones humanas.
- En todo delito hay víctimas primarias y
secundarias.
- Se debe atender las necesidades de víctimas,
comunidades y ofensores
y dar respuesta al delito por la vía de la
voluntad y la cooperación, con un mínimo de coerción.
- La comunidad cumple funciones de veeduría y
control social, pero también de cooperación y soporte mediante la generación de
ofertas de inclusión social para los ofensores.
- El énfasis debe radicar en la construcción de
valores y de una ética de la responsabilidad”3.
Si bien en el mundo no existe modelo único de
justicia restaurativa, la
realidad muestra que el actual sistema carece de este enfoque, lo que limita el
cumplimiento de la finalidad del sistema.
La realidad es que la normatividad existente regula figuras jurídicas como el
Principio de Oportunidad y existe un Manual de Mediación que dinamiza el tema
de la justicia restaurativa; sin embargo, deja su reglamentación en
3 Padilla, Andrea. OIM
Convenio 3973 del 2009.
cabeza del ente investigador
– FISCALIA GENERAL DE LA NACION - sin que esta entidad haya determinado los
procesos y procedimientos a seguir para su cabal aplicación.
En la actualidad se viene
implementando una aplicación intensiva de la privación de libertad y de libertad
asistida y no se ha desarrollado una oferta de programas concebidos desde la
justicia restaurativa que contribuya a una reflexión pedagógica del delito y
por consiguiente, a la reintegración social de los y las adolescentes que
ingresan al sistema, sumado a lo ya señalado sobre la aplicación mínima del
principio de oportunidad y del servicio comunitario que es la sanción menos
utilizada por los y las jueces.
Lo sustantivo en la
aplicación de la justicia restaurativa, como objeto del sistema de responsabilidad
penal para adolescentes, es la comprensión de su propia dinámica. Para su
efectiva aplicación es necesario dar una profunda discusión en relación con la
política de trabajo protegido, que limita las posibilidades y opciones para que
los y las adolescentes se preparen en procesos de formación técnica y
tecnológica más avanzados que los permitidos en las instituciones de privación
de libertad.
Los adolescentes requieren
procesos de formación para su integración en la sociedad que superen los
tradicionales oficios de ebanistería, metal-mecánica, costura y peluquería, lo
que demanda además, la creación o refuerzo de procesos de formación académica
más avanzados y actualizados por parte del Ministerio de Educación que les
permita acceder a educación superior, técnica y tecnológica según sea su
interés y vocación.
Que el adolescente se prepare
mejor para su inserción no puede ser entendido como la motivación al trabajo
infantil; expresión que se sustenta en el Convenio 138 de la OIT que permite a
las personas mayores de 15 y bajo condiciones especiales, sobre todo desde la
seguridad del proceso educativo, ejercer actividades laborales que cada Estado debe
definir y que no atenten contra su salud mental y física.
g. Problemas de salud en
general que incluyen aspectos de salud mental y consumo de substancias
psicoactivas de los y las adolescentes
A pesar que se estima que
alrededor del 90 por ciento de los y las
adolescentes en el SRPA tienen algún problema de consumo de sustancias
psicoactivas, alcohol, o enfermedades mentales, no existen programas
especializados para su atención. Adicionalmente no existen lineamientos
técnicos por parte del ICBF que estipulen la obligación de que los programas
para los diferentes tipos de sanción, incluyan un componente de atención
integral para los y las adolescentes. Por otro lado, el equipo técnico que
acompaña a los y las adolescentes no cuenta con la capacitación necesaria para
establecer el patrón de consumo, ni con las herramientas para incluir su
atención
Las distintas autoridades que
participan en el proceso de responsabilidad penal para adolescentes manifiestan
que los adolescentes hombres y mujeres involucrados en la
comisión de delitos en el
país presentan en muchos casos problemas de salud asociados con discapacidades,
con desnutrición, lesiones corporales, enfermedades mentales y adicciones que
afectan sus facultades físicas y mentales. Ante la ausencia sistemática de
programas liderados por el ente responsable de este derecho como el Ministerio
de Salud, las respectivas secretarias municipales y por lo tanto de las EPS, el
problema es asumido en algunos casos por el Instituto de Bienestar Familiar,
entidad no experta en salud,
Los análisis realizados por
reconocidas organizaciones sociales4 que atienden adolescentes ofensores han
prendido las alertas frente a la relación directa que existe entre el consumo
de substancias psicoactivas y en la comisión de delitos por parte de
adolescentes, además de la preocupante situación de la salud mental de los
mismos.
La ley de infancia y
adolescencia reconoce como derecho de protección, el derecho de niños, niñas y
adolescentes a ser protegidos contra el consumo de substancias psicoactivas, lo
que implica que cuando una persona menor de 18 años presenta consumo, se
encuentra en una situación de derecho
vulnerado vinculado directamente con su derecho a la salud y por lo tanto debe
ser remitido a un programa de atención especializada (el consumo de
sustancia psicoactivas está catalogado como enfermedad mental), tal como lo
señala el artículo 605 de la Ley 1098 de 2006.
A la fecha, es el ICBF el que
paga algunos cupos en hospitales mentales para la atención especializada de adolescentes,
pero es claramente el sector de la salud quien debe asumir la oferta de estos programas especiales
tanto para consumo, como para la salud mental y no lo hace. Esta falla es
imputable al ente rector del Sistema de Bienestar Familiar, dado que su gran
tarea de articular y hacer cumplir las funciones a las entidades que garantizan
los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes se ha rezagado en la
exigencia pero también al sector salud que no ha cumplido con su responsabilidad
de apropiar, diseñar y ejecutar los programas especializados que se requieren.
Es urgente la comprensión de
este problema por parte de las autoridades que intervienen en el proceso de
responsabilidad penal para adolescentes, quienes en algunos casos carecen de
claridad frente a la prioridad de atender primero los problemas de salud o
primero el proceso penal. Esta discordancia es el reflejo de la ausencia de un
ente rector que aclare que independientemente del adelanto del proceso de
responsabilidad penal, es la autoridad competente de restablecimiento de
4 Grupo Opciones, la
Fundación Creemos en ti y la Asociación Afecto entre otras.
5 Ley 1098 de 2006. ARTICULO
60. VINCULACIÓN A PROGRAMAS DE ATENCIÓN ESPECIALIZADA PARA EL RESTABLECIMIENTO
DE DERECHOS VULNERADOS. Cuando un niño, una niña o un adolescente sea víctima
de cualquier acto que vulnere sus derechos de protección, de su integridad
personal, o sea víctima de un delito, o cuando se trate de una adolescente o
mujer mayor de 18 años embarazada, deberán vincularse a un programa de atención
especializada que asegure el restablecimiento de sus derechos.
PARÁGRAFO 1.- La
especialización de los programas debe definirse a partir de estudios
diagnósticos que permitan determinar la naturaleza y el alcance de los mismos.
Los programas deberán obedecer a las problemáticas sociales que afectan a los
niños, las niñas y los adolescentes, y ser formulados en el marco de las
políticas públicas de infancia y adolescencia dentro del Sistema Nacional de
Bienestar Familiar.
derechos quien debe ordenar
al sector salud que asuma su obligación de restablecer ese derecho y reporte
informes al juez sobre la situación de salud del o la adolescente.
Según el Estudio de
Sustancias Psicoactivas del ICBF en el 2009, “El consumo de sustancias
psicoactivas en los adolescentes infractores de la ley es muy superior al que
se observa en la población general: El consumo de cocaína es 20 veces superior,
el de marihuana y de bazuco es 10 veces
superior, el de tranquilizantes ocho veces, el de inhalables de siete a nueve
veces, el de heroína seis veces, y el de éxtasis tres veces mayor”. Cabe
resaltar que el estudio únicamente analiza los y las adolescentes que se
encuentran con las sanciones de privación de libertad y privación de libertad
asistida, lo que genera un vacío de la caracterización del total de los
adolescentes que se encuentran cumpliendo otras sanciones contempladas en el
Código de Infancia y Adolescencia. Por otro lado, a pesar que el Estudio
recomienda continuar la investigación para poder establecer una base de datos
que permita generar políticas más pertinentes a la realidad de la población del
sistema, a la fecha esta recomendación no se ha implementado.
h. Sistema de Información y
seguimiento y reintegración social de los adolescentes que pasan por el
sistema.
El SRPA no cuenta con un
Sistema de Información unificado que permita hacer un análisis cuantitativo y cualitativo de la situación de los y las
adolescentes que ingresan al Sistema. Aunque existen mecanismos para medir
algunos aspectos, no se ha avanzado en su articulación para poder generar una
línea de base.
El ICBF reporta unas
estadísticas acordes con los cupos que financia, pero no tiene disponible de
manera específica y regional la oferta de programas para cumplimiento de sanciones
aun cuando es la única entidad que está aportando recursos para tal efecto. Las
demás entidades tampoco han podido automatizar su propia información lo que
conduce a que no puedan tomarse decisiones adecuadas para mejorar su
aplicación. De alguna manera la policía reporta el número de detenciones de
menores de edad, pero más allá de la aprehensión, la judicatura no ha podido
sistematizar el número de procesos vigentes, los cerrados y menos aún el
seguimiento que debe hacerse del cumplimiento de las sanciones no privativas de
la libertad.
Esta carencia de información
ordenada e integrada, demanda de manera urgente la estructuración del sistema
de información para que cada entidad reporte oportunamente la situación de cada
adolescente que pasa por su despacho, de tal forma que una entidad central
(rector) pueda sistematizarlas y analizarlas para poder observar el panorama
general de la operación del sistema.
No se conoce tampoco que
están haciendo los jóvenes que salen del sistema penal para adolescentes, si
los procesos que con ellos se trabajo en los centros o en el cumplimiento de
las sanciones efectivamente cumplieron su función pedagógica y de reinserción
social. Los adolescentes carecen de un acompañamiento real del Estado y de la
sociedad, se pretende que ellos y ellas restauren el daño causado, pero se les
deja solos a su suerte buscando trabajo para su subsistencia. Vale decir que
una vez el
adolescente cierra su
proceso, bien por evasión o bien por que terminó en el tiempo, el rastro se
pierde totalmente por la ausencia de políticas de seguimiento y acompañamiento.
El sistema también debe hacer
énfasis en una atención integral de los y las adolescentes que incluya un
acompañamiento en la etapa de la post sanción para prevenir la reiteración del
delito . Esto es importante en la medida en que garantiza la inclusión social
del adolescente en concordancia con sus derechos mediante el apoyo de programas
articulados de educación, culturales, deportivos, salud, participación
ciudadana entre otros, formando una concepción de ciudadanía en donde el
adolescente se reconoce así mismo y a los demás como sujetos de derechos,
aunado a que ello permite valorar si el Sistema cumplió su finalidad.
En síntesis, la terminación
del proceso penal o el cumplimiento de la sanción impuesta a los adolescentes
hombres y mujeres que han cometido delitos, no implica la terminación del
proceso de protección integral de restablecimiento de derechos. Una vez
terminados los procesos señalados se espera que el joven ya tenga sus derechos
restablecidos por lo que la autoridad competente de restablecimiento de
derechos debe seguir acompañando en calidad de prevención a ese o a esa
adolescente y joven en su inclusión social.
i. Política de Prevención
La Comisión ha identificado
la ausencia de una política de prevención de delincuencia infantil y
adolescente de conformidad con la Ley 1453 que prevé justamente su adopción por parte del Ministerio de Justicia.
El Estado debe elaborar y
aplicar una política general de justicia de menores de edad que abarque la
prevención de la delincuencia juvenil. La experiencia internacional muestra que
una política de justicia de menores que no vaya acompañada de un conjunto de
medidas destinadas a prevenir la delincuencia juvenil tiene graves limitaciones.
Se deben promover políticas sociales complementarias a las de seguridad,
orientadas a proteger a los niños, niñas y adolescentes del abuso de sustancias
psicoactivas y el control del tráfico de armas ligeras y corto punzantes.
Es evidente que una de las
motivaciones de la creación del sistema de responsabilidad penal adolescente
también era desincentivar la vinculación de niños, niñas y adolescentes a los
grupos criminales, pero sin una política prevención de delincuencia infantil y
adolescente y la presencia de un débil sistema de responsabilidad, el objetivo
no se ha cumplido.
j. Niños y niñas menores de
14 años.
Los niños y niñas menores de
14 años no son objeto del sistema de responsabilidad penal para adolecentes y
son definidos más bien como víctimas de violación a sus
derechos y por ello se requiere para ellos un proceso de
restablecimiento de derechos y de trabajo del Estado con sus familias y
comunidades.
No se conoce el mandato del
artículo 142 de la Ley 1098 de 2006 que dispone que estos niños y niñas deben
protegerse en programas de atención especializada distintos a los destinados
para niños y niñas con otra forma de vulneración de sus derechos, dada su
propia particularidad. En estos programas deben vincularse también los padres,
madres y cuidadores quienes cuando se trata de delitos contra la vida, la
libertad y los delitos sexuales responden penalmente por la conducta cometida
por sus niños o niñas, tal como lo dispone el artículo 25 del Código Penal
(Acción u Omisión).
Debe darse a conocer en las
diferentes regiones del país el nuevo tipo penal creado por la Ley 1453 de 2011
que castiga a quienes utilicen menores de edad para la comisión de delitos,
dado que de acuerdo con percepciones de muchas entidades (pues no existe
información disponible) se afirma que detrás del delito cometido tanto por
adolescentes como por menores de 14 años, hay uno o varios adultos
utilizándoles como instrumentos para la comisión de delitos.
3. Análisis de los aspectos
críticos identificados en la aplicación del Sistema de Responsabilidad Penal
para Adolescentes.
Aspectos fundamentales de la
aplicación del sistema de responsabilidad penal para adolescentes Situación actual
Marco normativo que cumpla
con los estándares internacionales
Existe un marco normativo que
tiene vacíos en:
1. Definición del ente rector del sistema
2. Definición de la fuente de financiación para la
oferta de programas en los que se deben cumplir las diferentes sanciones garantizando
a la vez el restablecimiento de derechos.
3. Definición de competencias
para la atención de adolescentes consumidores en el sistema
4. Definición de la fuente de
financiación de los recursos técnicos y económicos para el funcionamiento del
sistema
5. Definición del rol
procesal del
defensor de familia o en su
defecto el comisario de familia y su ámbito territorial.
6. Definición de la
competencia territorial cuando los adolescentes son ubicados en otros
municipios para cumplir las sanciones
Cumplimiento de la finalidad y objetivos del sistema de
responsabilidad penal para adolescentes
1. No se ha
logrado hacer efectivo el carácter pedagógico del SRPA planteado en la ley
siendo aun, en la práctica, un proceso represivo y punitivo
2. El
proceso carece de funcionarias y funcionarios especializados en derechos de
niñez, adolescencia y justicia restaurativa
3. El
derecho a participar y ser oído en todas las etapas del proceso se omite por
parte de quienes en el intervienen
4. El
juzgamiento en ausencia es un obstáculo para el cumplimiento de los objetivos
del sistema
5. El tiempo
que se toman las autoridades que intervienen en el proceso es excesivo y muchas
veces se define en sentencias, cuando el adolescente ya es un adulto
Participación
de los padres en el proceso de responsabilidad penal para adolescentes
1. Los
padres o cuidadores de los niños y niñas menores de 14 años no están siendo
judicializados por la comisión de delitos graves de acuerdo con el artículo 142
de la Ley 1098 de 2006.
2. Las
autoridades no están asegurando la presencia de padres o cuidadores para dar
cumplimiento al Decreto 860 de 2010 cuyo objeto es “reglamentar las
obligaciones del Estado, la sociedad y la Familia en la prevención de la
comisión de infracciones a la ley penal por parte de niños, niñas y
adolescentes y su reincidencia, así como las responsabilidades de los padres o
personas
responsables del cuidado de los menores de edad que han cometido tales
infracciones, dentro de los procesos administrativos o penales que se adelanten
por las autoridades competentes. La garantía de los derechos de las niñas,
niños y adolescentes corresponde a la familia, al Estado y la sociedad. El
Estado Colombiano reconoce el rol fundamental de la familia como medio natural
para garantizar la protección integral de las niñas, niños y adolescentes; y su
papel primario y preponderante en la educación y formación de los mismos. Las
autoridades administrativas y judiciales, tomarán en cuenta este principio,
para lo cual es deber escuchar el parecer de la madre, padre o representante
legal, cuando sea procedente.
La sociedad
deberá participar activa y continuamente en la garantía de los derechos de las
niñas, niños y adolescentes. Asimismo, velará para que cada una de las
obligaciones expresadas en esta Ley sea efectivamente cumplida”.
Combinación
de las diferentes sanciones
1. Baja
utilización de la conciliación como mecanismo de Justicia Restaurativa.
2. Tendencia
al incremento de penas pues no se tiene en cuenta los factores de riesgo y de
protección.
3. Énfasis
en las sanciones privación de libertad y la libertad asistida.
4. Sanciones
sin fin pedagógico, restaurativo y preventivo.
Condiciones
en las que se da la privación de la libertad
1. Déficit
de cupos para el cumplimiento de la sanción, lo que ha resultado en
hacinamiento en los Centros de Atención.
2. No se
desarrolla con base en los parámetros internacionales.
3.
Condiciones precarias de seguridad para los y las adolescentes y los equipos
que los atienden.
Mecanismos
de verificación del objetivo de la sanción
1. Ausencia
de mecanismos de verificación del objetivo de la sanción.
2. Ausencia
de un sistema de información que pueda dar
cuenta de la
situación de los niños, niñas y adolescentes.
3.
Dictámenes débiles por parte de los equipos técnicos y débil seguimiento del
cumplimiento y verificación de las sanciones
4.
Recomendaciones
Mostrado el
diagnóstico e identificados y analizados los puntos críticos de aplicación del
Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, se presentan frente a cada,
las recomendaciones que por consenso propone la Comisión de Evaluación del SRPA
en cumplimiento del artículo 110 de la Ley 1453 de 2011.
De las
recomendaciones puede también observarse que algunas se pueden ajustar por vía
de lineamientos técnicos de las instituciones responsables, otras se pueden
adelantar por vía de la capacitación y entrenamiento de funcionarios y
funcionarias que intervienen tanto el proceso judicial penal como en el proceso
administrativo de restablecimiento de derechos; y otras deben aclararse por vía
de ajuste legislativo. Sin embargo, la Comisión recomienda que desde el inicio
del año 2012 se surta el Plan de Acción que se propone para salvaguardar el
debido proceso para los adolescentes que cometen delitos.
1.
Definición del ente Rector
Frente a la
deliberación sobre el ente rector la mayoría6 de miembros de la Comisión consideran
que puede ser el Ministerio del Interior, quien desde su misión y visión,
garantiza una mirada integral al Sistema7.
Lo recogido
por las instituciones de la Comisión en el levantamiento del diagnóstico
permite afirmar que uno de los grandes obstáculos para la operación del sistema
es la ausencia de liderazgo que debe ser suplida directamente en cada
municipio, liderazgo regional que si bien está dado a los alcaldes y
gobernadores por mandato constitucional y por mandato de los artículos 204 y
207 de la Ley 1098 de 2006 y que su función de articular el SRPA es una tarea
implícita en estos textos legales, se requiere que un marco normativo les
indique de manera expresa a cada jefe de entidad territorial su deber de
articular y dirigir el sistema de responsabilidad penal para adolescentes,
tarea que hoy desconocen y no cumplen, se reitera, por no sentirla como suya al
no estar expresamente señalada en la lista de sus funciones, hecho grave que
demanda una acción concreta y específica de señalamiento explícito.
6 Fiscalía,
la Policía, el ICBF, el Distrito de Bogotá y la Alianza por la Niñez
7 Cuando la
subcomisión de redacción propuso al Ministerio del Interior como rector del
sistema, el representante de esa entidad no estaba presente.
Al respecto
el Observatorio del SRPA de la Universidad Nacional considera que el rector del
sistema no debe ser el Ministerio del Interior y de Justicia en su momento por
la posición punitivista y de eficientismo penal que ha manejado respecto de la
política criminal y de la seguridad ciudadana. Advierte la necesidad que el
liderazgo del Sistema esté en cabeza de una instancia gerencial capaz de
articular inter niveles, inter actores e inter sectores al Sistema.
Por su
parte, la Procuraduría propone que dicha función sea cumplida por el Ministerio
de Justicia8, toda vez que, se trata de un sistema de justicia y que la
estructura orgánica de ese ente contempla la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria con funciones de definir políticas en la materia para el SRPA.
Los demás miembros de la Comisión manifiestan preocupación frente a esta
propuesta, atendiendo que bajo esa Dirección se maneja una concepción
carcelaria y penitenciara que va en directa contravía con la finalidad del
SRPA.
Con la
definición del ente rector, también será necesario definir los roles,
competencias y alcance de las entidades territoriales intermedias dentro del
Sistema. La naturaleza de estas entidades permitiría asignarles un papel de
coordinación, integración, asistencia técnica y financiación.
2.
Esclarecimiento del rol de la autoridad competente para el restablecimiento de
los derechos de los adolescentes en el proceso penal para adolescentes
Se ha podido
establecer por visitas a municipios y por análisis de puntos críticos
adelantados por diferentes entidades que hay un debate entre los propios
magistrados, jueces, fiscales, defensores públicos, procuradores judiciales del
Sistema de Responsabilidad penal para adolescentes y entre los defensores de
familia y comisarios de familia en cuanto a determinar si la autoridad
competente de restablecimiento de derechos es o no un sujeto procesal.
Frente a
estas variadas interpretaciones, es necesario que un marco legal o un
lineamiento concertado con las diferentes autoridades que en el sistema
intervienen, se indique cual es el rol de dicha autoridad competente (defensor
de familia, comisario de familia o en su defecto inspector de policía) en el
proceso.
Debe
definirse en calidad de qué interviene, si como sujeto procesal o como sujeto
interviniente; pero independientemente de esta indicación, el lineamiento o la
ley debe ordenarle a esa autoridad competente de restablecimiento de derechos,
que intervenga en el proceso dado que está representando al sistema de
protección que lidera justamente la distinción entre un proceso penal para
adultos y uno de responsabilidad para adolescentes. Darle un rol menor al que
tiene el juez o el acusador no permitiría que efectivamente el proceso penal
para adolescentes tenga enfoque restablecedor y de protección integral, tal
como lo dispone la Ley 1098 de 2006.
8 Decreto
2897 de 2011
La ley o el
lineamiento aclarará que en el proceso penal para adolescentes debe intervenir
el defensor de familia cuando esté presente en el municipio o circuito en el
que se adelanta el proceso, o en su defecto si no hay presencia física
operativa de esta autoridad en el municipio, intervendrá el Comisario de
Familia y a falta de este, lo tendrá que hacer el respectivo Inspector de
Policía, el que debe asegurarse sea abogado, tal como lo ordenan las normas de
policía.
3.
Apropiación y asignación de recursos para el financiamiento del Sistema de
Responsabilidad Penal para adolescentes y de los programas donde se cumplan las
sanciones y lineamientos técnicos
La ley 1098
de 2006 fue explícita al ordenar que las sanciones deben cumplirse en programas
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, con lineamientos definidos por el
ente rector del mismo.
Es
Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda quienes deben apropiar los
recursos financieros necesarios para la operación de las sanciones (incluida la
privación de libertad) de tal forma que con el complemento de una definición de
carácter legal se asigne específicamente la responsabilidad del financiamiento,
y de la puesta en marcha, teniendo claro que ICBF debe definir los lineamientos
técnicos para la operación de las sanciones.
En efecto,
el artículo 177 de la Ley de Infancia dispone que: “Las sanciones previstas en
el presente artículo se cumplirán en programas de atención especializados del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deberán responder a lineamientos
técnicos diseñados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. Se
reitera que el artículo no precisa la entidad a cargo de la financiación de los
programas donde cumplir las sanciones, vacío que debe llenarse por ley, previa
concertación con el Ministerio de Hacienda que junto con Planeación Nacional
apropiará los recursos necesarios para que las Alcaldías o el ICBF pongan al
servicio de los jueces, en cada municipio, la oferta de las seis sanciones
previstas en la ley de infancia y se asegure así la justicia restaurativa.
La propuesta
es que una vez apropiados y asignados los recursos financieros para la
operación del Sistema y los recursos para la financiación de los programas para
el cumplimiento de las seis sanciones previstas, sean entregados al ente rector
quien debe tener una gerencia de recursos que lidere desde lo nacional la
aplicación efectiva del sistema en lo local, previa una definición de funciones
que incluye la administración de los recursos.
4.
Disposición de espacios físicos a donde conducir los adolescentes aprehendidos
en flagrancia en cada ente territorial municipal
El artículo
162 de la Ley 1098 de 2006 dispone para los Alcaldes la obligación de proveer o
adecuar un lugar físico, separado de los adultos en los que puedan ser
conducidos los adolescentes aprehendidos en flagrancia. Este espacio físico, se
reitera, separado de los adultos, no necesariamente implica la construcción de
un centro para ello. Se trata de que en cada municipio se adecúe un espacio
físico (dos cuatros de una escuela, o del puesto de salud, o de una casa del
municipio, etc.) que cumpla con los estándares definido las reglas de las
Naciones Unidas para menores de edad privados de libertad, con vigilancia
externa de la policía, ojalá de infancia y adolescencia, mientras se surten las
36 horas que la ley ordena para que el adolescente aprehendido sea puesto a
disposición de las autoridades de investigación correspondientes.
Este artículo
se complementa con el mandato del artículo 191 que regula la detención en
flagrancia: “El adolescente sorprendido en flagrancia será conducido de
inmediato ante el Fiscal delegado para la autoridad judicial, quien dentro de
las 36 horas siguientes lo presentará al juez de control de garantías y le
expondrá cómo se produjo la aprehensión”. Frente a esta disposición, al no
haber un lugar físico a donde conducirlo, el adolescentes deberán permanecer en
sus casas en detención domiciliaria y por supuesto sin control del Estado, por
lo que el principio pedagógico de restauración del daño causado por el
adolescente, pierde su fuerza cuando es el propio Estado quien no tiene las
herramientas para asegurar que el caso se judicialice y se inicie el proceso de
responsabilidad.
Este
problema demanda de manera urgente un cambio de lineamientos técnicos por parte
del ICBF ya que los existentes centran la tarea del Alcalde en la construcción
de infraestructura y centros, cuando lo que con urgencia se requiere es la adecuación
de un espacio físico en cada municipio del país, el que debe ir de acuerdo con
las posibilidades del municipio y el apoyo y asistencia técnica del ICBF.
5. Diseño de
un currículo de capacitación y entrenamiento del recurso humano que interviene
en todas las etapas del proceso de responsabilidad penal para adolescentes
Al igual que
la especialización del sistema de responsabilidad penal para adolescentes
requiere de leyes, lineamientos, procedimientos e instituciones específicos
para niños, niñas y adolescentes, también se requiere de capacitación
específica para todas las personas que intervienen en el SRPA. Estos requisitos
de especialización se aplican a todas las personas que participan en el
sistema, incluyendo al personal no jurídico que asesora a los jueces y
magistrados o que ejecuta las medidas ordenadas por los mismos. Igualmente al
personal de las instituciones en las que se mantiene a los adolescentes
privados de su libertad y de los programas que atienden las demás sanciones.
Se debe
desarrollar una política pública de capacitación en el sistema penal
adolescente
especializada dirigida tanto a jueces, a fiscales, a procuradores judiciales y
a defensores públicos y demás funcionarios que tengan contacto con los
adolescentes. Es importante resaltar que fuera de las ciudades capitales es
frecuente que no existan jueces específicamente designados o capacitados para
atender los casos de niños que son acusados de infringir leyes penales, de
forma tal que el grado de especialización que exhibe el sistema jurídico es
incluso menor y por ende el esfuerzo que se requiere es mayor.
Tal y como
lo ha establecido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la
distribución geográfica del sistema de justicia juvenil es un elemento básico
para evaluar la capacidad del Estado para procesar y sancionar a adolescentes
infractores según los estándares del derecho internacional de los derechos
humanos. Si bien la Comisión reconoce que no siempre es posible que existan en
todo el territorio jueces dedicados a conocer exclusivamente casos de
adolescentes acusados de infringir leyes penales, considera que, como mínimo,
los jueces que conozcan estos casos deben estar debidamente capacitados para
poder decidir casos sobre justicia juvenil, en aplicación de todos los derechos
y garantías específicos establecidos para ellos.
Se propone
que el ente rector defina un currículo académico conjunto para la capacitación
y especialización permanente de todas las autoridades que intervienen en
cualquier calidad en el sistema de responsabilidad penal para adolescentes,
para que cada escuela de formación, de cada una de las entidades señaladas lo
aplique bajo los mismos criterios técnicos y no haya lugar a la cantidad de
diversas interpretaciones que ha tenido las normas que definen el sistema.
Adicionalmente
se propone que se diseñe un esquema de certificación para todas aquellas
organizaciones operen en el SRPA.
6. Guías
para la implementación de la Justicia Restaurativa
La
aplicación del SRPA requiere de guías sobre lo que debe ser un proceso con
carácter pedagógico, especializado y diferenciado que asegure la justicia
restaurativa, la verdad y la reparación del daño. Los operadores del sistema
requieren un entrenamiento experto que les permita aplicar el principio de
oportunidad cuando quiera que la gravedad de la conducta cometida amerite una
intervención alternativa para el adolescente, distinta al internamiento
institucional.
Otros países
muestran como el 90% de los delitos se resuelven a través de acuerdos entre
adolescentes y víctimas en lugares (centros de mediación o conciliación) donde
estas autoridades logren acuerdos pedagógicos para el adolescente y reparadores
para la víctima y en los que haya un acompañamiento permanente biopsico-social
al adolescente que determina un acuerdo.
Esta
propuesta debe ser entendida de manera integral, es decir no basta con que haya
un lugar y un mediador y se firme un acuerdo. Se trata de que el proceso de
acompañamiento al adolescente vaya hasta su reinserción social y que el
adolescente
cuente con
un centro de referencia al que pueda acudir incluso diariamente cuando sienta
una crisis, o esté desmotivado o no pueda alcanzar los objetivos del acuerdo.
Este acompañamiento no puede ser solo al adolescente hombre o mujer involucrado
en la comisión del delito, sino que debe ser con su entorno familiar y
comunitario.
Esta
implementación de un modelo de justicia restaurativa demanda la asignación de
recursos presupuestales para que en los municipios exista un programa
especializado para ello, que incluso maneje también las sanciones de reglas de
conducta, amonestación, libertad vigilada y trabajo con la comunidad.
En este
sentido, el sistema deberá incluir un enfoque de justicia restaurativa que
hasta la fecha ha sido ausente. El Ministerio de Justicia deberá capacitar a
los diferentes actores procesales del Sistema en los mecanismos de justicia
restaurativa para que sean aplicados. Al mismo tiempo el ICBF deberá incluir en
los lineamientos técnicos de la creación de programas la transverzalicación de
la justicia restaurativa en todas las etapas de atención de los y las
adolescentes.
Por otro
lado, es importante que de conformidad con el artículo 170 del Código de
Infancia y Adolescencia, los padres o representantes legales sean citados a
acudir al proceso de reparación del adolescente, teniendo en cuenta que ellos
son solidariamente responsables. Por último es importante que el sistema de
justicia juvenil sea accesible en todo el territorio nacional y no solamente en
las capitales de departamento o ciudades grandes.
7.
Definición en el Ministerio de Salud de recursos financieros y programas para
la atención de la salud integral y especializada de niños, niñas y adolescentes
que cometen delitos.
Quedó
planteado en el análisis del punto crítico respectivo que los problemas de
salud que sufren los adolescentes van desde la desnutrición, la discapacidad
moderada, las enfermedades mentales y la adicción a substancias psicoactivas.
Bajo este
panorama se propone que el Ministerio de Salud diseñe, apropie los recursos y
haga seguimiento de programas de atención especializada para los niños, niñas y
adolescentes que cometan delitos de acuerdo con sus especificidades. Si bien se
conoce, por percepción de muchas de las instituciones involucradas en el SRPA, que
el mayor problema está en el consumo de substancias psicoactivas, es igualmente
grave la detección de enfermedades de salud mental y de salud física lo que
demanda la definición inmediata de oferta de programas en los municipios a
donde los jueces y autoridades competentes de restablecimiento puedan remitir a
los y las adolescentes que padezcan una o varias de dichas enfermedades.
Se estima
que 90 por ciento de los y las adolescentes vinculados al SRPA son
consumidores. Tal y como lo señala el Estudio de Sustancias Psicoactivas del
ICBF del 2009, es imperativo generar programas de tratamiento por consumo de
drogas como parte de la función protectora, educativa y restaurativa que
conlleva las sanción judicial
impuesta.
El ICBF
deberá realizar un segundo estudio9 que permita conocer, caracterizar y
describir a la población adolescente infractora de la ley. Dicho estudio deberá
considerar variables demográficas, individuales, familiares y sociales,
estableciendo posibles diferencias por sexo y edad entre población consumidora
problemática (consumo perjudicial y dependiente), población consumidora de
drogas no problemática (consumo experimental u ocasional) y población no
consumidora.
El ICBF en
conjunto con el Ministerio de Salud deberá generar un lineamiento técnico para
la inclusión de la atención adolescentes consumidores en el marco del sistema
de responsabilidad penal adolescente.
De la misma
manera es responsabilidad del Estado garantizar el adecuado cubrimiento de la
educación y asegurar las condiciones necesarias para el acceso y permanencia en
el sistema educativo. Es así como el Ministerio de Educación y el SENA debe
contar con sistemas flexibles y programas pertinentes que respondan a las
necesidades de los y las adolescentes del sistema. Los programas deben ser
parte integral del desarrollo de los adolescentes y no se deben limitar a las
artes y oficios, sino a desarrollar la capacidad de los y las adolescentes.
8. Adopción
de un Sistema de Información, Seguimiento y Reintegración social de los adolescentes
que pasan por el sistema
La Comisión
resalta la importancia de la creación de un sistema de información integral e
indicadores del SRPA, que permita mejorar su gestión y su adecuada supervisión.
Adicionalmente se reitera que la recopilación sistemática de información es un
instrumento esencial para la planificación, formulación y evaluación de
políticas públicas en la materia.
En este
sentido la Comisión, recomienda que el ente rector del Sistema pueda crear un
Sistema de Información, Evaluación y Seguimiento basado en los documentos que
se han elaborado por los órganos de Naciones Unidas para facilitar el uso de
los criterios e indicadores que permiten analizar apropiadamente la información
recopilada en materia de justicia penal para adolescentes.10
9 La
Procuraduría General de la Nación afirma que el 90 por ciento de los
adolescentes en el SRPA consume sustancias psicoactivas. El estudio realizado
en el 2009 por el ICBF solo contó con una muestra de adolescentes que tuvieran
la sanción de privación de libertad y es importante poder analizar el consumo
de adolescentes que tienen otras medidas. Esta información permitirá orientar y
definir lineamientos para la atención de sanciones no privativas de libertad.
10 Al
respecto, el Consejo Económico y Social de la ONU ha recomendado establecer
sistemas de recolección de datos e información sobre justicia juvenil con
respecto a los menores en conflicto con la ley, utilizando como guía el Manual
para la medición de indicadores sobre la justicia penal para adolescentes.
Pero además
del seguimiento y acompañamiento del adolescente durante el cumplimiento de sus
sanciones, también se requiere la definición de un modelo de seguimiento y
acompañamiento una vez termina su vinculación con el sistema, modelo que debe
analizar el impacto que tienen las sanciones, si estas cumplen o no sus
finalidades pedagógicas y si en efecto el proceso aseguró la justicia
restaurativa. Se requiere diseñar y poner en marcha un modelo de seguimiento y
acompañamiento en tres etapas sustantivas: antes de que el niño, niña o
adolescente se vincule con la comisión de delitos (política de prevención),
durante el proceso judicial y de restablecimiento de derechos y posterior a la
terminación del proceso judicial y del cumplimiento de las sanciones.
9. Adopción
de la política de prevención de la criminalidad infantil y adolescente
Como quiera
que el SRPA está centrado en judicializar los delitos que cometen los
adolescentes, es urgente que el Estado, con la participación de la sociedad
civil, se anticipe al aumento de la delincuencia y prevenga desde los ámbitos
comunitarios y sociales los brotes de criminalidad infantil y adolescente que
hoy alarman al país. Un sistema de justicia juvenil cuya política criminal esté
orientada meramente por criterios retributivos y deje en un segundo plano
aspectos fundamentales como la prevención y el fomento de oportunidades para
una efectiva reinserción social, sería incompatible con los estándares
internacionales en la materia.
En concreto
se requiere que cada Alcalde como ente rector del SRPA en el municipio y bajo
los lineamientos nacionales definidos por los Ministerios de Interior y
Justicia y por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, defina un plan de
acción que contenga la oferta de servicios y de programas de prevención en los
municipios de acuerdo con las características de contexto particulares, de tal
forma que el niño, la niña, el adolescente y los jóvenes tengan opciones
distintas a vincularse con el negocio del delito.
Debe
trabajarse de manera profunda en la generación de espacios y entornos que
verdaderamente sean de protección (hogares, escuelas, parques, bibliotecas,
ludotecas, esquinas, calles) para que los adolescentes no encuentren en la
delincuencia la salida a sus necesidades económicas o en la cultura arraigada
de la ilegalidad.
Es
importante crear programas de prevención de delincuencia juvenil, en la que
participen todas las entidades que conforman el SRPA, además del gobierno
nacional, los gobiernos locales y departamentales, en los cuales se garantice
la participación activa de los adolescentes en el diseño, ejecución y
evaluación de los mismos. Estos programas deben plantear la generación de
oferta educativa pertinente y de calidad, oferta de salud, trabajo formativo
con padres, madres y cuidadores, alternativas de uso creativo del tiempo libre,
proyecto de vida y participación en grupos de niños, niñas y adolescentes.
Esta
política con perspectiva territorial y de género debe contar con un
observatorio del delito y del comportamiento de la delincuencia que le permita
al Alcalde sobre su propio mapa, reforzar sus programas y oferta de servicios
para minimizar los factores de riesgo y que se pueden perfectamente ubicar de
acuerdo con el sistema de información y estadísticas que la policía de cada
municipio debe observar.
10. Oferta
de programas especializados para menores de 14 años que cometen delitos
La población
menor de 14 años es definida por la Ley de Infancia en el artículo 142 como
inimputable, lo que implica que frente a la comisión de delitos no asumen
ningún tipo de responsabilidad penal (salvo que se trate de delitos de
homicidio, lesiones personales dolosas y delitos contra la formación y libertad
sexuales, en cuyo caso responden no solo civil sino penalmente los padres o
cuidadores con las mismas penas previstas en el Código Penal para estos
delitos).
Para
asegurar la oferta de programas especializados y el trabajo con las familias de
ese grupo de niños y niñas, se requiere que el ICBF defina una línea
programática especializada para la atención de estos menores de 14 años que se
encuentran en vulneración de sus derechos y que presentan unas particularidades
completamente distintas a las de niños o niñas víctimas de abuso u otras graves
violaciones.
Estos niños
y niñas deben ser acompañados con programas de intervención terapéutica cuando
así se requiera y medidas psico-sociales (acompañamiento y seguimiento a sus
entornos familiares), deben estar incluidas en sistemas escolares regulares o
de aceleración del aprendizaje; y se les debe ofrecer alternativas de uso
creativo del tiempo libre y construcción de proyecto de vida. En resumen, su
situación debe ser tenida en cuenta de manera especializada, partiendo de un
lineamiento técnico que permita a las autoridades municipales guiarse para su
atención y restablecimiento.
5. Plan de
Acción
Identificados
los puntos críticos y hechas las recomendaciones pertinentes para cada uno de
ellos, la Comisión tiene una propuesta de reforma legislativa que incluye diez
puntos, con la que en principio se aseguraría un funcionamiento efectivo del
SRPA en todo el país desde un mandato legal, lo que le da la fuerza que
requiere en este momento de crisis.
De no ser
posible una reforma legal, ocho de los diez puntos que pueden ser ajustados y
aclarados por vía de los lineamientos técnicos cuya obligación está en cabeza,
de una parte, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en lo que tiene
que ver con el Sistema de Bienestar Familiar y la definición de lineamientos
para el cumplimiento de las sanciones, de otra en cabeza del Ministerio de
Justicia quien debe asumir la función de definir la política de prevención de
criminalidad infantil y adolescente y finalmente, en cabeza del Ministerio de
salud que resuelva el problema de la salud integral los adolescentes vinculados
al SRPA.
Sin embargo,
hay dos puntos de los 10 que solamente se resuelven con una ley que asigne las
competencias y las obligaciones, sobre todo cuando se trata de apropiar y
asignar recursos presupuestales. Se trata del punto uno que demanda la
definición de una entidad responsable de dirigir el sistema de responsabilidad
penal para adolescentes como ente rector del mismo en lo nacional y en lo
municipal, y del punto tres que se refiere a la urgencia de apropiar y asignar
los recursos presupuestales para el funcionamiento del sistema y de forma
específica para el cumplimiento de las sanciones previstas en la ley.
Los demás
puntos se pueden resolver por vía de lineamientos y si cada entidad responsable
asume la función imperativa que le compete. No obstante se reitera que al haber
dos puntos que obligan a ser ajustados por vía legislativa, vale la pena
introducir en dicha reforma los otros ocho para darle todo el peso que
requieren ya que la experiencia ha mostrado que los lineamos técnicos por si
solos, que los actores del sistema cumplan de manera efectiva con sus
responsabilidades.
Punto
crítico Requiere ajuste legislativo Se puede resolver por lineamientos técnicos
del ICBF o por adopción de programas en Ministerios y Alcaldías
1. Ente
Rector
X
2. Rol de
autoridad administrativa competente
X
3. Ausencia
de recursos presupuestales
X
4.
Adecuación de espacios físicos para la detención en flagrancia
X
5.
Capacitación del recurso humano
X
6. Guías
para asegurar la justicia restaurativa
X
7. Programas
de salud para adolescentes
X
8. Sistema
de Información y Seguimiento
X
9. Política
de Prevención
X
10. Menores
de 14 años que cometen delitos
X
Aspecto
crítico Acción
Ausencia de
ente rector
1. Promover
una iniciativa legislativa que le asigne la rectoría y gerencia del Sistema al
Ministerio de Interior. (Legislatura 2012)
2.
Definición de roles, competencias y alcance de las entidades territoriales
intermedias dentro del Sistema.
Recursos
financieros, técnicos y definición de lineamientos para los programas de
cumplimiento a las sanciones definidas en la ley
1. El
Ministerio de Hacienda y Planeación Nacional deberán orientar recursos para el
fortalecimiento del Sistema. (Corto Plazo)
2. Impulsar
una iniciativa legislativa que establezca la responsabilidad de la financiación
del Sistema. (Legislatura 2012)
3. Estudiar
la viabilidad de modificar el Decreto 1747 de 2005, la Ley 141 de 1994
referentes a la distribución de recursos de regalías respecto de la forma de
inversión en el sistema de responsabilidad penal de adolescentes.
4. Labor de
incidencia para que los Gobernadores y Alcaldes electos incluyan en sus planes
de desarrollo y orienten recursos para el Sistema y la creación de oferta de
programas para medidas con criterios de pertinencia según factores de riesgo y
de protección.
Espacios
físicos en municipios para conducir la aprehensión en flagrancia y detención
preventiva
1. ICBF
deberá impulsar lineamientos en los que el énfasis de los espacios físicos deje
de ser la construcción de los mismos y más bien se priorice la adecuación de
espacios ya existentes.
2. Mejorar
la infraestructura en los centros de servicios judiciales
Capacitación
del talento humano que interviene en todas las etapas del proceso
1. Ente
rector del Sistema deberá generar un programa de capacitación permanente con
las diferentes instituciones que incluya información del seguimiento de retos y
dificultades que permitan realizar cualificar a quienes intervienen en el
sistema de acuerdo con las necesidades del mismo.
2. El ICBF
deberá generar capacitaciones continua para los educadores que prestan sus servicios
en los centros.
3. El ente
rector deberá generar mecanismos de seguimiento a los actores procesales y
mecanismos
de evaluación para asegurar el cumplimiento de la finalidad del sistema.
4.
Establecer criterios de selección que garanticen la idoneidad de los
profesionales.
5. Crear un
perfil especializado de los educadores que prestan sus servicios en los Centros
de Atención Especializada- CAE.
Justicia
restaurativa como finalidad del sistema
1. El
Ministerio de Justicia deberá poner en marcha los mecanismos de Justicia
Restaurativa y realizar una transverzalicación de ello en todas las etapas del
proceso de los y las adolescentes.
2. El
Ministerio de Justicia en conjunto con el Consejo Superior de la Judicatura
deberá capacitar a todos los actores que intervienen en el proceso judicial.
3.
Incrementar el número de jueces con función de garantías.
Consumo de
substancias psicoactivas
1. Tal y
como lo señala el Estudio de Sustancias Psicoactivas del ICBF del 2009, es
imperativo generar programas de tratamiento por consumo de drogas como parte de
la función protectora, educativa y restaurativa que conlleva las sanción
judicial impuesta.
2. El ICBF
deberá realizar un segundo estudio11 que permita conocer, caracterizar y
describir a la población adolescente infractora de la ley. Dicho estudio deberá
considerar variables demográficas, individuales, familiares y sociales,
estableciendo posibles diferencias por sexo y edad entre población consumidora
problemática (consumo perjudicial y dependiente), población consumidora de
drogas no problemática (consumo experimental u ocasional) y población no
consumidora.
3. El ICBF
en conjunto con el Ministerio de Salud deberá generar un lineamiento técnico
para la inclusión de la atención adolescentes consumidores en el marco del
sistema de responsabilidad penal adolescente.
Sistema de
Información,
1. Creación
de un Sistema de Información Integral
11 La
Procuraduría General de la Nación afirma que el 90 por ciento de los
adolescentes en el SRPA consume sustancias psicoactivas. El estudio realizado
en el 2009 por el ICBF solo contó con una muestra de adolescentes que tuvieran
la sanción de privación de libertad y es importante poder analizar el consumo
de adolescentes que tienen otras medidas. Esta información permitirá orientar y
definir lineamientos para la atención de sanciones no privativas de libertad.
Seguimiento
y reintegración social de los adolescentes que pasan por el sistema
por parte
del ente rector que pueda recoger las diferentes variables que analiza cada uno
de los actores intervinientes.
2. Revisión
permanente de programas para sanciones basados en evaluaciones de impacto de
los mismos en materia de reintegración y reeducación adolescente.
3. El
sistema deberá mejorar el acompañamiento post- institucional con el fin de
disminuir los índices de reiteración en los adolescentes que han recibido el
acompañamiento institucional durante el tiempo que se encuentran privados de la
libertad.
COMISIÓN DE
EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE RESPONABILIDAD PENAL ADOLESCENTE
ORGANIZACIONES
MIEMBRO DE LA COMISIÓN
- Ministerio
del Interior
- Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar
-
Procuraduría General de la Nación
- Defensoría
del Pueblo
- Fiscalía
General de la Nación
- Policía
Nacional
- Consejo
Superior de la Judicatura
- Alianza
por la Niñez Colombiana
-
Observatorio del SRPA de la Universidad Nacional
- Federación
Nacional de Departamentos
- Alcaldía
de Zipaquirá – Delegada de la Federación Nacional de Municipios
OTRAS
ENTIDADES PARTICIPANTES
- Alcaldía
Mayor de Bogotá - Secretaría de Integración Social de Bogotá
- Ministerio
de Justicia
COORDINACIÓN
DE LA COMISIÓN
- Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar - Copresidente
- Ministerio
del Interior – Copresidente
- Alianza
por la Niñez Colombiana – Secretaría Técnica
SUBCOMISIÓN
DE REDACCIÓN.
- Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar: Francia Helena López, Luz Melba Prieto,
Shirley Cárdenas
-
Observatorio del SRPA de la Universidad Nacional: Myriam López, Diego Fernando
Gómez, Juan Sebastián Daza
- Bogotá
D.C,: Sonia Patricia Rincón, Eudalia Cubides
- Alianza
por la Niñez Colombiana: Luz Alcira Granada, Ornella Barros, Margarita
Barraquer
ANALISTAS DE
INFORMACIÓN:
- Mariela
Margarita Milanés
- Erminton
Ballén
CONSULTORAS
- Beatriz
Linares
- Ana María
Convers.
ORGANIZACIONES
FINANCIADORAS
- Visión
Mundial Internacional
- Fundación
Antonio Restrepo Barco